Війною проти України Росія кинула екзистенційний виклик й ОБСЄ, але організацію хочуть зберегти
Своєю загарбницькою війною проти України Росія повністю зруйнувала безпеку та співробітництво у Європі. Як, власне, й кинула смертельний виклик організації, що була покликана їх підтримувати – Організації з безпеки та співробітництва у Європі.
ОБСЄ, яка до 1995 року мала назву Нарада з безпеки та співробітництва в Європі, виникла у результаті успішних спроб двох блоків під час "холодної війни" у 1970-х уникнути переходу до гарячої, й можливо, навіть ядерної війни. Були встановлені правила та зобов’язання щодо мирного співіснування та діалогу, яких усі учасники зобов’язалися дотримуватися. Й оскільки з самого початку зійшлися країни з різними поглядами, з метою зміцнення довіри в основу організації було закладено принцип консенсусу – прийняття рішень лише спільно, якщо треба, то шляхом компромісу, з огляду на прагнення усіх до зміцнення стабільності та безпеки.
Нападом на Україну та спробою змінити кордони у Європі силою РФ засвідчила свою відмову від цього прагнення. Москва чітко продемонструвала, що вона не хоче шукати компромісів і вважає, що "право сильнішого" переважає над "силою права".
Таким чином, під питанням опинилося й подальше збереження ОБСЄ як, передусім, інструменту управління ризиками. Адже не можна конструктивно взаємодіяти, якщо одна сторона – Росія – не бажає жити за встановленими правилами чи виконувати взяті на себе зобов’язання. Але при цьому, як виявилося, й вигнати самого порушника з організації неможливо.
Фото: OSCE
ПРОБЛЕМА ВИКЛЮЧЕННЯ РОСІЇ З ОБСЄ
Юридично, в ОБСЄ немає механізму для виключення країни-учасниці (а в ОБСЄ саме країни-учасниці, а не країни-члени) зі складу організації, адже для усіх таких важливих рішень потрібна згода всіх учасників. Щоправда, у 1992 році був прецедент, коли було застосовано виняток "консенсус мінус один" з правила про консенсус та призупинено членство Югославії (Сербії та Чорногорії) через грубі порушення зобов’язань у рамках тоді ще НБСЄ. Це стало єдиним випадком застосування такого винятку, коли рішення приймалося без участі країни, проти якої, власне, воно застосовується.
"Консенсус мінус один" стосовно Росії з метою призупинення її членства в ОБСЄ наразі не вдасться реалізувати. І причиною цього є те, що одностайної підтримки такого рішення не буде. Можна бути впевненим, що лукашенківська Білорусь виступить проти виключення свого патрона. Але можуть виявитися й інші країни, які також будуть проти цього. І мова тут не лише про проросійський Будапешт, нейтральну Австрію чи когось із пострадянських сателітів Москви. Свої міркування щодо необхідності залишення РФ в ОБСЄ, щоправда, з дотриманням відмови від "business as usual" з нею, можуть мати й деякі впливові країни Заходу. Таким чином, намагання викинути Росію з ОБСЄ ризикує призвести ні до чого іншого, як засвідчення наявності штучного розколу в організації.
Сама ж Росія, яка вийшла з ряду міжнародних договорів та організацій, продовжує лишатися в ОБСЄ, що, за твердженням Москви, "знаходиться в глибоченній кризі". Ініційовану нею ж кризу Росія при цьому ще й поглиблює, беручи організацію в заручники через правило консенсусу та підриваючи її зсередини.
ШАНТАЖ ЗАЛИШИТИ ОБСЄ БЕЗ ГОЛОВУЮЧОГО ДЛЯ ПРИЛЬОТУ ЛАВРОВА В СКОП’Є
Заблокувавши продовження мандату місій ОБСЄ в Україні та проведення важливої Щорічної наради з людського виміру, РФ також перешкоджає ефективній діяльності організації, блокуючи вже два роки поспіль прийняття річного бюджету. Як наслідок, робота в ОБСЄ відбувається відповідно до щомісячних асигнувань на основі бюджету на 2021 рік, але це не дозволяє створювати нові посади, як і не відповідає темпам інфляції.
Крім того, Росія вже майже 600 днів утримує в заручниках трьох українців-співробітників Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ та викрала автомобілі цієї місії.
Цьогоріч Росія пішла далі й створила кризу управління організацією, заблокувавши разом з Білоруссю призначення Естонії, яка мала головувати у 2024 році, та продовження мандату чотирьох топ-посадовців ОБСЄ, мандат яких закінчувався до 4 грудня, – генерального секретаря, директора Бюро з демократичних інститутів і прав людини, верховного комісара у справах національних меншин та представника з питань свободи ЗМІ. То ж організації та її інститутам, на тлі фінансових проблем, загрожувала ще й втрата керованості, з невизначеним політичним та адміністративним керівництвом.
З метою порятунку ситуації з новим головуванням розпочався швидкий пошук альтернативних кандидатів. Був зроблений погляд на Австрію, також просигналізував про свою готовність Казахстан (який, щоправда, відразу відрадила висуватися Росія), але зрештою вибір був зупинений на Мальті.
"Це – не член НАТО. І це – не Естонія, відверто кажучи", – прокоментував Укрінформу представник місії однієї західної країни при ОБСЄ можливі аргументи, чому росіяни погодилися на Мальту.
Рішення про погодження цієї країни як компромісної кандидатури було прийняте послами під час Постійної ради ОБСЄ у Відні 27 листопада, за три дні до засідання Ради міністрів – центрального керівного органу Організації, який засідає раз на рік у столиці головуючої країни. Саме на зустрічі у Скоп'є, столиці Північної Македонії, це рішення й мало бути ще офіційно схвалено міністрами закордонних справ.
Це російське блокування перепризначення чотирьох топ-посадовців та погодження Естонського головування, з подальшою зупинкою на Мальті як "компромісній" пропозиції за кілька днів до початку "міністеріалу", відбувалося на тлі повідомлень, що глава МЗС РФ Сергій Лавров може взяти участь у засіданні в Скоп’є. І, як видається, саме це й було головною причиною – шантажем забезпечити присутність там російського міністра.
Як відомо, у 2022 році, після повномасштабного вторгнення Росії в Україну, Польща, яка тоді головувала в ОБСЄ, відмовилася від запрошення очільника МЗС держави-агресорки на зустріч міністрів у Лодзі. Такий же крок очікувався багатьма і від Північномакедонського головування у цьому році. Втім, на початку листопада чинний голова ОБСЄ, міністр закордонних справ Північної Македонії Буяр Османі повідомив, що Лавров проситься на Раду міністрів, рішення ще не прийнято, є проблеми із закритим повітряним простором в ЄС для російських державних літаків, але Османі сподівається, що "нам усім вдасться бути в Скоп'є".
"Думаю, що це російське блокування було спрямовано на те, щоб зберегти за собою важелі впливу, допоки Лавров не прибуде до Північної Македонії. Тому що, як могли думати росіяни, якщо все буде погоджено у Відні, то не буде ніякої гарантії, що Лавров туди потрапить – ми просто відкличемо право на проліт і не дозволимо йому летіти, як тільки отримаємо те, що хочемо", – висловив переконання дипломат європейської місії при ОБСЄ.
Такої ж думки притримується і постійний представник України при міжнародних організаціях у Відні Євгеній Цимбалюк. "Росіяни затягували до останнього моменту, блокували, щоб у кінці змусити все ж таки дати можливість Лаврову взяти участь у цьому засіданні. Це був такий гачок", – зазначив він у коментарі агентству.
ЛАВРОВ У СКОП’Є: "ЗАЛИШТЕ МЕНЕ САМОГО"
За словами посла, загалом ситуація з Лавровим в ОБСЄ виглядає як регрес з огляду на його недопуск на Раду міністрів у польському Лодзі рік тому. Він також не погоджується з аргументами тих, хто говорить, що ОБСЄ така ж сама міжнародна організація, як ООН, та наводять як приклад участь Лаврова в Генасамблеї ООН у Нью-Йорку.
"Ми говоримо зараз не просто про участь Лаврова у засіданні ОБСЄ, а про його повернення до Ради міністрів. І в цьому є велика відмінність від ситуації з ООН, яку часто наводять як приклад: "Ну дивіться, в ООН Лавров бере участь, а чому ви виступаєте проти, щоб взяв участь в ОБСЄ? Це ж багатосторонні форуми, і він має право, як усі інші". Але різниця в тому, що його вже не було в ОБСЄ. І я вважаю, що тоді у Польщі був зроблений прогрес з точки зору загального ставлення до Російської Федерації", – зазначив Цимбалюк.
За його словами, в української сторони до останнього моменту все ж було сподівання, що глава МЗС країни-агресорки не буде присутнім на Раді міністрів у північномакедонській столиці. Але коли стало відомо, що Лавров усе-таки точно летить, то МЗС України зробило 28 листопада відповідну заяву про те, що делегація України не братиме участі в міністерському засіданні ОБСЄ на рівні міністра закордонних справ.
Водночас, український дипломат наголосив, що рішення про неприїзд у Скоп'є міністра Кулеби "жодним чином не спрямоване проти Північномакедонського головування" і є "просто констатація того, що нам з Росією не по дорозі".
"Ми вдячні Північномакедонському головуванню за те, що вони тримали питання російської агресії проти України на порядку денному кожної Постійної ради (засідає щочетверга у Відні – ред.). Завжди першим розглядалося це питання, і йому приділялося найбільше уваги. І всі спроби росіян зняти питання, поміняти його назву чи звинуватити Головування в порушенні процедур – були ним відкинуті. Ми відчували постійну підтримку, і ми дуже вдячні за це", – заявив очільник української місії в ОБСЄ.
Крім України, своє дипломатичне невдоволення участю російського міністра в зустрічі висловили й багато інших країн. Естонія, Латвія, Литва та Польща заявили публічно про неучасть у засіданні на рівні міністрів, при цьому литовська сторона ухвалила рішення не бути присутньою взагалі, навіть на рівні постпреда при ОБСЄ.
"Але були й ті, хто не оголошував цих речей публічно. Були країни, які заздалегідь не прийшли на засідання, були ті, хто вийшов із зали та знизив рівень своєї присутності, залишивши молодшого дипломата. Таких була більша половина країн-учасниць ОБСЄ", – зазначив Цимбалюк.
Фактично, ізоляція Лаврова розпочалася ще напередодні офіційного початку Ради міністрів, коли його не було запрошено приймаючою стороною на вітальну вечерю, яка пройшла на підтримку України.
На саме ж засідання РМЗС російський міністр прибув останнім. Його зустріли журналісти питанням, коли Росія припинить війну, яке Лавров проігнорував, попрямувавши в залу засідань, коротко привітавшись з Османі. В очікуванні свого виступу з зали він періодично виходив, особливо тоді, коли з боку делегатів лунало різке засудження агресивної Росії.
За можливість кількахвилинного кривляння в бік Заходу та України, яке ніхто з присутніх серйозно не сприймав, за винятком, можливо, угорського міністра Сіярто, Лавров натомість зміг сповна відчути зневагу більшості присутніх міністрів та послів. Головним же меседжем з боку виступаючих був заклик до Росії припинити війну та вивести війська з України, поруч із підтвердженням відданості територіальній цілісності та суверенітету України.
"Лавров на власні вуха почув у кожному виступі, поки він там був, жорстку критику та відчув ізоляцію, коли залу покидали делегати. І підтвердженням того, що це на нього справило враження, стало те, що він навіть відволікся і в якийсь момент у ході свого виступу сказав "leave me alone" (з англ. "Залиште мене у спокої" або ж "Залиште мене самого" – ред.). Він, вочевидь, розумів, що таке може відбутися, і боявся, що всі вийдуть. І тому він наперед намагався сказати: "Ой, ну виходьте всі. І взагалі, залиште мене в спокої, не турбуйте", – поділився своїми спостереження посол України при ОБСЄ, який очолював українську делегацію у Скоп’є.
КОПРОМІСНЕ ГОЛОВУВАННЯ МАЛЬТИ – "ПЕРЕМОГА" ЧИ "ЗРАДА"?
За результатами Ради міністрів ОБСЄ у Скоп’є було прийнято важливі для організації рішення щодо її керівництва – Мальту офіційно схвалили головою у 2024 році, також продовжили мандат чотирьох топ-посадовців. Поруч з генсеком Гельґою Шмід, на своїх посадах залишилися директор БДІПЛ Маттео Мекаччі, верховний комісар з питань національних меншин Кайрат Абдрахманов та представник з питань свободи ЗМІ Тереза Рібейро. Водночас, через позицію РФ їх мандат був продовжений навіть не на рік, а лише до 3 вересня 2024 року, на відміну від традиційного трирічного мандату. Прогресу щодо затвердження річного бюджету на 2023 рік, який вже практично закінчився, не відбулося.
Той факт, що мандат чотирьох топ-посадовців продовжили лише на 9 місяців, свідчить, що практично одразу після нового року в ОБСЄ знову розпочнеться "електоральний процес". А це означає, що росіяни намагатимуться примусити Мальтійське головування та країни-учасниці "бігати навколо себе", відволікаючи таким чином увагу від головних питань, таких, як російська війна проти України, переконаний посол Цимбалюк. "Тому тут, звичайно, є небезпека, і ми ці свої позиції довели партнерам. І будемо сподіватися, що шантаж у росіян не пройде", – сказав він.
Щодо ж до Мальти, то вона, звичайно, не Естонія, яка відома своєю безумовною підтримкою України та рішучим засудженням агресивної політики Кремля. Тим не менше, навряд чи варто сприймати Мальтійське головування в ОБСЄ у 2024 році як "зраду", тобто "перемогу" Росії, яка своїм шантажем "вибила" головування, що якось підіграватиме їй чи ж зволікатиме із засудженням її агресивної війни проти України.
Ієн Борг. Фото: OSCE
Майбутній голова ОБСЄ – а ним стає очільник МЗС головуючої країни – міністр закордонних справ Мальти Ієн Борг одразу ж дав чітко зрозуміти, що російська агресія залишиться в центрі уваги Організації. "Агресивна війна Росії проти України має бути припинена", – наголосив він на пресконференції у Скоп’є після завершення Ради міністрів ОБСЄ.
І також чітко підкреслив, яким саме має бути завершення цієї війни – потрібно "забезпечити, щоб Україна повернула собі усю свою суверенну територію".
Очільник української місії в ОБСЄ Євгеній Цимбалюк розраховує, що Мальтійське головування буде успішним для України: "Ми розраховуємо, що Мальтійське головування буле успішним для нас і що увага до питання, у якому ми зацікавлені найбільше – а це протидія російській агресивній війні проти України – не зменшиться, і розвиток роботи в цьому плані триватиме".
Для таких сподівань є дві підстави.
Перша: Мальта наприкінці жовтня приймала у себе третю зустріч зовнішньополітичних радників щодо імплементації Формули миру Президента Зеленського та принципів відновлення миру в Україні, у якій взяли участь представники 66 держав та міжнародних організацій.
"І я вважаю, що країна, яка долучилася до просування мирного плану Президента України на глобальному рівні, абсолютно природно продовжить захищати елементи імплементації цього плану в рамках ОБСЄ. А це, напевне, найбільше, що ОБСЄ може зробити зараз для України", – переконаний Цимбалюк.
По-друге, Мальта є державою-членом Європейського Союзу, а тому, відповідно, "її вихідні позиції збігаються з позиціями ЄС у цілому та ухваленими директивними лініями ЄС".
Власне, дипломати країн Євросоюзу, але й не тільки, вочевидь, допомагатимуть головувати в ОБСЄ цій маленькій країні з населенням у шість разів менше довоєнного Києва. Свою допомогу планує запропонувати й Україна.
"Мальта – це невелика країна, і в процесі Головування їй будуть допомагати відряджені з інших місій співробітники, переважно з країн ЄС, але також, можливо, і представники Норвегії, Великої Британії та інших країн. Україна теж запропонувала свої послуги. Кабмін затвердив можливості секондменту (відрядження на тимчасову посаду за рахунок сторони, що відряджає, – ред.), і ми пропонуємо тимчасово відрядити принаймні одного свого співробітника", – повідомив український посол в ОБСЄ.
Тож проблем з людським ресурсом у Мальтійського головування в ОБСЄ не варто очікувати. Пропозицій допомогти Мальті, яка вимушено стала головою міжнародної організації на цілий рік, очікується багато, країна вже сама прийматиме рішення щодо їх прийняття.
Фото: OSCE
"ТІНЬОВА" ОБСЄ З НАДІЄЮ НА РОЛЬ У МАЙБУТНЬОМУ
Таким чином, як уже було зазначено, наразі немає механізмів виключення Росії з ОБСЄ. Єдиним способом позбутися РФ міг би стати повний перезапуск Організації з безпеки та співробітництва у Європі, з урахуванням нових реалій та Росії як агресора. Однак, схоже, прихильників такого кроку серед країн-учасниць не знайдеться достатньо.
І свідченням цього є також Рада міністрів у Скоп’є, де практично усіма країнами, у т.ч. Заходу, наголошувалося на необхідності та важливості збереження організації. Хтось сподівається зберегти "інструмент управління ризиками" та хоч якийсь "канал зв’язку відкритим" з Росією, з можливістю донесення до неї своїх меседжів на регулярній основі. Інші наголошують на унікальності організації, яка займається також людським виміром, націленим на захист прав людини, розвиток демократичних інститутів, моніторинг виборів тощо – що також може бути в нагоді у відношенні до Росії, яка формально все ж лишається учасницею, з усіма супутніми зобов’язаннями. А хтось просто все ще не позбавився ілюзії про те, що "безпека в Європі можлива лише з Росією"…
У таких умовах важливим видається продовження політики з подальшого політичного ізолювання РФ в ОБСЄ та подолання її права вето різними нестандартними підходами, як це вже неодноразово мало місце в минулому.
"Має бути продовжена політика ізоляції Росії. Принаймні, до того часу, поки вони не почнуть повертатися до виконання своїх зобов'язань за Гельсінським Заключним актом та, звичайно, не припинять війну і виведуть свої війська з України", – переконаний постійний представник України при міжнародних організаціях у Відні.
Він також прокоментував заяви деяких європейських міністрів про те, що ОБСЄ з’явилася в період "холодної війни" і створювалася як "організація неоднодумців", а тому, мовляв, треба давати "зелене світло" діалогу з Росією.
"Але є різниця. І ця різниця суттєва. Тому, що зараз ідеться не просто про неоднодумців, а йдеться про злочинців. І йдеться не про період "холодної війни", а йдеться про гарячу війну, яка триває – російську агресивну війну проти України. Тому тут дуже велика різниця. І засадничі принципи ОБСЄ не розраховувалися на те, щоб мати діалог з країною, яка порушує всі правила і принципи організації та веде злочинну війну", – наголосив він.
Окремо слід зазначити, що ця ізоляція агресора та обхід його вето вже призвела до існування такої собі "тіньової", або ж "паралельної" ОБСЄ. При цьому, з імплементацією заходів за рахунок незалежного від РФ бюджету – внесків країн-однодумців.
Для прикладу, коли Росія почала шантаж Польського головування у 2022 році та заблокувала проведення Наради з людського виміру, яка є основним щорічним заходом організацій у цій сфері, то за підтримки однодумців її все одно було проведено Польщею як захід ОБСЄ. Щоправда, під іншою назвою – Варшавська конференція з людського виміру. І схоже, ця конференція вже "прописується" у Польщі, яка проводила її й у цьому році, після чергових спроб росіян нав’язати свій порядок денний, вже Північномакедонському головуванню.
Іншим хорошим прикладом є запуск у листопаді минулого року країнами-учасницями ОБСЄ Програми підтримки для України, що фінансується донорами і втілюється без Росії. Це було зроблено в якості реакції на закриття через позицію РФ усіх польових місій в Україні, включно з Офісом координатора проєктів ОБСЄ. Окрім практичної підтримки у виглядів проєктів, спрямованих на мінімізацію деяких із загроз цивільному населенню, викликаних війною РФ проти України, програма також стала іншим важливим способом показати Росії, що вона не зможе тримати ОБСЄ в заручниках та блокувати її роботу з підтримки України.
Також в ОБСЄ є ряд інструментів, які можуть бути використані й вже були застосовані у контексті російської агресії проти України. Зокрема, мова йде про так званий "московський механізм", коли з допомогою експертної місії вперше з боку міжнародної організації було повідомлено про звірства РФ в Україні. ОБСЄ також стала однією з перших міжнародних організацій, яка зайнялася питанням депортації дітей з України на територію РФ.
"Ніхто з нас не хоче взаємодіяти з Росією та вести "business as usual". Зараз це неможливо, і ми маємо всіляко підтримувати Україну також в ОБСЄ. Це просто жахливо, що росіяни роблять в Україні. Але серед багатьох моїх колег є таке припущення, що коли війна закінчиться, а вона все ж колись закінчиться, то у ОБСЄ з’явиться більше можливостей, і вона може стати більш затребуваною. З огляду на наявний у неї великий інструментарій з підтримки миру та участь у ній обох країн, України та Росії", – пояснив кореспонденту агентства західний дипломат в ОБСЄ ще один аргумент того, чому на Заході так "чіпляються" за збереження організації.
За словами західного дипломата, у будь-якому випадку, це Україні самій вирішувати, чи може ОБСЄ відігравати якусь роль у повоєнному врегулюванні. При цьому, на його переконання, плюсом ОБСЄ є таке: "якщо щось і відбуватиметься, що українці порахують зрадою, то вони завжди матимуть право голосу, з огляду на правило консенсусу".
Василь Короткий, Відень